КРАСНОДАРСКОЕ КРАЕВОЕ ОТДЕЛЕНИЕ
КОММУНИСТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Правовые и финансовые основы местного самоуправления. Доклад Г.Д.Шабунина на краевом собрании депутатов КПРФ 2 ноября 2019 года

Правовые и финансовые основы местного самоуправления. Доклад Г.Д.Шабунина на краевом собрании депутатов КПРФ 2 ноября 2019 года

Как уже сообщалось, 2 ноября в Краснодаре состоялось краевое собрание депутатов КПРФ – от сельских поселений до российского парламента. Один из учебно-методических, обзорных докладов – о финансовых основах местного самоуправления – был сделан депутатом Заксобрания края, секретарем краевого Комитета партии Г.Д. Шабуниным. По просьбе участников собрания размещаем текст доклада.

Уважаемые товарищи! В Главе 8 Конституции Российской Федерации закреплен принцип самостоятельности органов местного самоуправления и финансово-правовые основы его деятельности.

Гарантируя самостоятельность местного самоуправления, государство приняло на себя конкретные обязательства по созданию правовых условий развития муниципальных территорий и обеспечению их необходимыми материальными ресурсами. 

Согласно статье 132 Конституции, органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, в пределах предоставленных им полномочий устанавливают местные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. 

Все указанные полномочия требуют финансового обеспечения.

Органы местного самоуправления так же могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Сам термин «финансово-экономические основы местного самоуправления» был введен еще Федеральным законом РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Предполагалось, что в дальнейшем все вопросы четко будут урегулированы федеральными законами, принятыми в его развитие.  

В 1997 году был принят Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», утративший свою силу с 1 января 2009 года, в связи с ведением действие положений Федерального закона №131-ФЗ, в котором используется только термин «экономическая основа местного самоуправления», включая муниципальное имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. 

В учебниках по муниципальному праву, вопрос о соотношении экономических и финансовых основ решается по-разному. Однако практически все авторы, использующие термины «финансово-экономические основы местного самоуправления» или «экономические основы местного самоуправления», при этом включают в состав данных институтов муниципальную собственность и местные бюджеты.  

Поскольку муниципальное право относится к комплексным отраслям права, нормы, входящие в состав института финансовой основы местного самоуправления, являются одновременно нормами финансового права.

Для удобства понимания выделим в финансово-экономических основах местного самоуправления большие разделы или подинституты:

1. Гарантии бюджетных прав местного самоуправления;

2. Местный бюджетный процесс;

3. Доходы местных бюджетов;

4. Расходы местных бюджетов;

5. Дефицит местных бюджетов;

6. Межбюджетные отношения;

7. Ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц в финансовой сфере.

Рассмотрим вкратце особенности каждого из этих подинститутов.

1. Гарантии местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, Федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», Налоговым и Бюджетным кодексами, иными федеральными законами, а также законами субъектов Российской Федерации. Эти положения закреплены в Уставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актах органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации:

— гарантирует осуществление гражданами права на местное самоуправление непосредственно и через органы местного самоуправления;

— гарантирует гражданам право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления; 

— устанавливает наличие и защиту муниципальной собственности; 

— гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью, формировании, утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов и сборов.

В статье 133 Конституции Российской Федерации закреплены: право на судебную защиту и право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. В соответствии с названной статьей не допускается запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.         

2. Бюджетный процесс в муниципальных образованиях осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом РФ,  Законом о местном самоуправлении, бюджетным законодательством субъекта РФ и правовыми актами муниципального образования. 

На муниципальном уровне бюджетный процесс осуществляется на основе принципов, присущих как бюджетному процессу всего государства, так и только бюджетной деятельности муниципальных образований.

Особенностью бюджетного процесса местного уровня является наличие принципа необходимости учета местных особенностей и традиций.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании охватывает следующие стадии:

1) составление проекта бюджета;

2) рассмотрение проекта бюджета, утверждение бюджета;

3) исполнение бюджета;

4) составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

Исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, в соответствии с законодательством, должны исходя из необходимости утверждения местных бюджетов, до начала нового финансового года довести до органов местного самоуправления указания по разработке проектов бюджетов, в том числе социальные финансовые нормы и нормативы или их изменения.

В случае несбалансированности доходов и минимально необходимых расходов бюджета местная администрация представляет в исполнительный орган государственный власти субъекта РФ расчеты по обоснованию размеров необходимых отчислений от регулирующих источников доходов, выделения дотаций, субвенций, перечня доходных источников, подлежащих передаче из вышестоящих бюджетов для покрытия расходов, связанных с решением государственных органов о передаче отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, а также данные об изменении состава объектов бюджетного финансирования.

После получения утвержденных нормативов отчислений местная администрация окончательно составляет проект местного бюджета и вносит его согласно п.1 ст.185 БК РФ не позднее 15 ноября текущего года для рассмотрения и утверждения в представительный орган местного самоуправления.

Принятый бюджет оформляется решением представительного органа местного самоуправления и подлежит опубликованию.

Исполнение местного бюджета относится к функциям администрации муниципального образования.

Отчет об исполнении местного бюджета составляется по итогам бюджетного года местной администрацией и представляется для утверждения представительному органу местного самоуправления. Рассмотрев отчет об исполнении бюджета, представительный орган местного самоуправления принимает решение либо о принятии отчета, либо о его отклонении. Принятый отчет, равно как и мотивы его отклонения, подлежит обнародованию в установленном в данном муниципальном образовании порядке.

3. Состав доходов местных бюджетов всех МО закреплен ст. 60-64 БК РФ по видам муниципальных образований.

В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от следующих налогов:

1) от местных налогов:

а) земельного налога;

б) налога на имущество физических лиц;

2) от федеральных налогов и сборов:

а) налога на доходы физических лиц;

б) единого сельскохозяйственного налога;

3) от федеральных и региональных налогов и сборов по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Бюджетным кодексом;

4) в бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительными органами муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от:

1) местных налогов:

а) земельного налога, взимаемого на межселенных территориях;

б) налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях;

2) федеральных налогов и сборов:

а) налога на доходы физических лиц;

б) единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

в) единого сельскохозяйственного налога;

г) государственной пошлины.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления. В бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов подлежит зачислению плата за негативное воздействие на окружающую среду.

В бюджеты городских округов и муниципальных районов подлежат зачислению сборы за выдачу лицензий на розничную продажу алкогольной продукции, выдаваемых органами местного самоуправления.

В бюджеты поселений, городских округов до разграничения государственной собственности на землю поступают доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов и предназначенных для целей жилищного строительства.

4. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:

• содержание органов местного самоуправления;

• формирование муниципальной собственности и управление ею;

▪ организация, содержание и развитие учреждений образования,  здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

• содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

• благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

• обслуживание и погашение муниципального долга;

• целевое дотирование населения;

• содержание муниципальных архивов;

• проведение муниципальных выборов и местных референдумов.

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство — примерно треть всех расходов.       

Следует отметить, что в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство средства местных бюджетов составляют 70%, на образование — 67% (на дошкольное воспитание — 83%, начальное и общее среднее образование — 87%), на здравоохранение и физическую культуру — 55%, социальную политику — 49%, культуру и искусство — 45%.

5-6. В Бюджетном кодексе РФ определен такой результат сбалансированности местного бюджета, как дефицит.

Дефицит бюджета муниципального образования представляет собой превышение расходов местного бюджета над его доходами.

В соответствии с Бюджетным кодексом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования не должно превышать 10% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

При этом предельное значение дефицита бюджета муниципального образования, в котором доля межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из фонда компенсаций) в течение двух из последних трех отчетных периодов превышала 70% величины собственных доходов, не должно превышать 5% утвержденного годового объема доходов бюджета муниципального образования без учета безвозмездных поступлений и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Анализ сбалансированности бюджетов городов, районов и поселений в большинстве субъектов РФ свидетельствует о том, что более трети из них являются дефицитными, если не учитывать объем финансовой помощи, предоставляемой из вышестоящего бюджета на достижение минимального уровня бюджетной обеспеченности в виде дотаций.

В составе источников внутреннего финансирования дефицита местного бюджета учитываются:

— разница между средствами, поступившими от размещения муниципальных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, указанных в валюте РФ, и средствами, направленными на их погашение;

— разница между полученными и погашенными муниципальным образованием кредитами кредитных организаций в валюте РФ;

— разница между полученными и погашенными муниципальным образованием в валюте РФ бюджетными кредитами, предоставленными местному бюджету другими бюджетами бюджетной системы РФ;

— изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета в течение соответствующего финансового года;

— иные источники внутреннего финансирования дефицита местного бюджета.

Особенностями финансирования дефицита местных бюджетов в Российской Федерации являются, во-первых, ограничение (запрещение) их доступа к внешним источникам, во-вторых, отсутствие у них ресурсов от реализации валютных ценностей.

Преобладающим источником финансирования дефицита местных бюджетов остаются бюджетные и банковские кредиты. Это объясняется простотой их привлечения по сравнению с выпуском муниципальных ценных бумаг, низкой инвестиционной привлекательностью большинства муниципальных образований (преимущественно районов и городских и сельских поселений) и неразвитостью рынка ценных бумаг в муниципальных образованиях. Однако в крупных городских округах с развитой рыночной инфраструктурой, значительными поступлениями в бюджет от градообразующих предприятий и наличием привлекательных инвестиционных проектов муниципальные органы управления в качестве источника покрытия дефицита местного бюджета могут использовать выпуск муниципальных облигаций. Использование муниципальных ценных бумаг как источника финансирования дефицита местного бюджета имеет ряд преимуществ перед заемными средствами в кредитных организациях по стоимости выплат, срокам погашения, срокам уплаты процентов за пользование заемными средствами, регистрации активов и оформлению гарантированного обеспечения.

Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме обязательств по ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам); бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет из других звеньев бюджетов бюджетной системы РФ; кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций; гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям); обязательствам, возникшим в результате реструктуризации и пролонгации долговых обязательств муниципального образования прошлых лет. Таким образом, формы муниципального долга отличаются от форм муниципальных заимствований на сумму выданных органом местного самоуправления гарантий по обязательствам третьих лиц.

В объем муниципального долга включаются только номинальная сумма долговых обязательств по выпущенным муниципальным бумагам, привлеченным кредитам и выданным муниципальным гарантиям без учета накопленных по ним процентов.

Долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (один год и более, но менее пяти лет) и долгосрочными (пять лет и свыше, но не более 10 лет). Органы местного самоуправления могут использовать все полномочия по формированию доходов местного бюджета для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.  Основным законом, регулирующим долговую политику муниципальных образований Российской Федерации, является Бюджетный кодекс РФ.

Расходы по привлечению и обслуживанию заемных ресурсов должны соотноситься с реальным экономическим эффектом от реализации проектов, финансируемых за счет заемных средств.

7. Органы  и  должностные  лица органов   местного самоуправления несут ответственность:

а) перед населением муниципального образования;
б) перед государством;
в) перед физическими и юридическими лицами.

Органы местного самоуправления могут нести конституционную, административную и гражданско-правовую ответственность за свои действия.

К должностным лицам местного самоуправления могут применяться меры конституционной, административной, дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности.

Органы и должностные лица местного самоуправления несут конституционную ответственность за ненадлежащее исполнение полномочий.

Можно выделить следующие основные случаи привлечения их к конституционной ответственности:

— при утрате доверия;

— издание незаконных правовых актов;

— неисполнении или ненадлежащем исполнении отдельных государственных полномочий.
Органы и должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими правонарушений при исполнении служебных обязанностей, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов РФ.

Дисциплинарная ответственность муниципальных служащих устанавливается действующим законодательством о труде и о муниципальной службе.

Нормативные акты некоторых субъектов РФ и муниципальных образований предусматривают дисциплинарную ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления, прежде всего депутатов представительных органов.

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность наступает в судебном порядке.

Необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права.

Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

Уголовная ответственность должностных лиц местного самоуправления наступает в случае совершения ими деяний, содержащих все  признаки состава преступления, предусмотренные УК РФ.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Возможность отзыва тех или иных должностных лиц предусматривается уставами муниципальных образований. Однако порядок отзыва регулируется, прежде всего, законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации подтверждено правомочие субъектов Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о действии на его территории института отзыва депутата, других выборных должностных лиц местного самоуправления.

В случае, если представительный орган местного самоуправления, глава муниципального образования, приняли (издали) нормативный правовой акт, который признан судом, противоречащим Конституции РФ, федеральному законодательству, законодательству субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, то они обязаны в установленный решением суда срок отменить данный нормативный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу.

Если данные нормативные акты или их отдельные положения в установленный срок не отменены и повлекли при этом за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен и полномочия главы муниципального образования — досрочно прекращены путем отрешения его от должности.

Органы государственной власти также должны нести публично-правовую ответственность за принятие правовых актов, нарушающих права местного самоуправления.

Распечатать Поделиться: